Две сверхдержавы - один план действий
2025 год оказался неудачным для американо-китайских отношений. Взаимные тарифы и борьба за редкоземельные элементы ослабили экономические связи между двумя ведущими экономиками мира. Тем временем территориальные споры между Китаем и американскими союзниками в Индо-Тихоокеанском регионе еще больше усугубили обостряющееся военное соперничество.
Этот раскол часто изображают как столкновение противоборствующих идеологических систем: демократия против автократии; экономический либерализм против государственного экономического роста; и индивидуализм против коллективизма. Однако обе сверхдержавы управляются одними и теми же профессионалами: карьерными бюрократами.
Несмотря на идеологическое противостояние на уровне руководства, на чиновников в Китае и США влияют схожие стимулы и факторы, которые заставляют их действовать удивительно похожим образом. Но это не означает, что в некоторых аспектах бюрократической базы Китая и США нет различий.
Китайская система более централизована, с более крупным государственным служащим, насчитывающим около 8 миллионов сотрудников по состоянию на 2024 год. Бюрократия США более децентрализована на федеральном, штатном и местном уровнях и насчитывает меньше чиновников, около 3 миллионов федеральных служащих в 2024 году.
Тем не менее, сравнительные исследования бюрократических структур по всему миру показывают, что государственные служащие действуют схожим образом, сталкиваясь со сложными проблемами, независимо от политической системы или сферы деятельности. Будь то муниципальные чиновники в Бразилии, сотрудники организаций по оказанию иностранной помощи в Германии, Норвегии и Южной Корее или международные гражданские служащие в Организации Объединенных Наций, все они работают в рамках политически укоренившихся организаций, одновременно развивая свою карьеру. Иными словами, они стремятся продвинуться по службе, приспосабливаясь к постоянно меняющимся политическим условиям. В США и Китае чиновники также вынуждены справляться с меняющимися требованиями своих политических лидеров, стремясь при этом к повышению квалификации и продвижению по карьерной лестнице.
Иностранная помощь, охрана окружающей среды и управление пандемиями в США и Китае являются наглядными примерами этих параллелей. На первый взгляд, подходы Китая и США к использованию иностранной помощи могут показаться совершенно противоположными. Китай создал Китайское агентство международного развития в 2018 году. С тех пор оно расширило и развило свою деятельность за рубежом.
США, наоборот, упразднили USAID в начале 2025 года, резко сократили свой бюджет на иностранную помощь и перевели оставшихся сотрудников в Государственный департамент.
Таким образом, может показаться, что США и Китай движутся в противоположных направлениях. Однако нынешняя ситуация заслоняет собой сходства между чиновниками, занимающимися вопросами иностранной помощи в обеих странах. Их задачи включают в себя достижение политических целей, надзор за финансируемыми налогоплательщиками проектами за рубежом и управление ожиданиями общественности внутри страны.
От этих бюрократов требуется умение наращивать «мягкую силу» своей страны, избегая при этом видимости растраты скудных средств за рубежом на фоне надвигающихся внутренних потребностей.
В условиях, когда администрация Трампа осуждает иностранную помощь как расточительную политику, на чиновников в Вашингтоне оказывается беспрецедентное давление с целью проведения финансовой дипломатии, которая явно служит интересам Америки, одновременно поддерживая иностранных лидеров, которых президент считает союзниками. Этот сдвиг в повестке дня приближает США к принципу китайской иностранной помощи, заключающемуся в стремлении к взаимной выгоде.
Тем временем китайские чиновники, отвечающие за оказание помощи, отходят от приоритета крупномасштабных инфраструктурных проектов и переходят к так называемому подходу «небольших, но красивых проектов», в центре которого находится благополучие получателей помощи. Этот сдвиг приводит их мышление в соответствие с «более мягкими» темами, характерными для американской внешней помощи до 2024 года.
Не менее показателен пример реагирования бюрократических органов на скандалы, связанные с загрязнением окружающей среды. Опять же, можно было бы ожидать, что бюрократы в США и Китае, работающие в рамках разных систем управления, будут подходить к проблеме по-разному. Однако на практике чиновники в обеих странах часто руководствуются стремлением избежать ответственности. Вместо того чтобы опираться на истории успеха в политике, они, как правило, стремятся переложить критику за политические неудачи на других. Основная причина кроется в так называемой асимметричной выгоде: истории успеха могут привести к кратковременному общественному признанию; политические неудачи ставят под угрозу всю карьеру.
В Китае меры по борьбе с загрязнением воздуха, введенные в провинции Хэбэй, граничащей со столицей Пекином, являются ярким примером логики избегания ответственности. Когда в 2017 году центральное правительство призвало чиновников провинции сократить загрязнение воздуха путем запрета угольного отопления, чрезмерное рвение чиновников в этом вопросе было мотивировано желанием оградить себя от потенциальной критики со стороны руководства. В результате потребности жителей провинции Хэбэй игнорировались, и школьники мерзли в неотапливаемых классах. Вместо того чтобы взять вину на себя, как правительственные, так и местные чиновники переключили внимание на жителей Пекина из среднего класса, которых в СМИ подвергли резкой критике за то, что они поставили чистый воздух выше благополучия других.
Тем временем в США город Флинт, штат Мичиган, десятилетиями страдал от промышленного упадка и финансовых трудностей. Правительство штата назначило антикризисного управляющего, который внедрил меры по сокращению расходов, включая переключение источника водоснабжения города с озера Гурон на реку Флинт. Это изменение привело к загрязнению свинцом и широкомасштабным проблемам со здоровьем, переросшим в национальный скандал. И снова все стороны — от государственных регулирующих органов до местных чиновников и природоохранных агентств — обвиняли друг друга, пытаясь избежать ответственности.
Параллельные бюрократические модели поведения также проявились во время пандемии COVID-19. И в Китае, и в США государственные чиновники работали на передовой линии внедрения рекомендаций в области общественного здравоохранения. Утверждалось, что китайская сторона извлекла выгоду из «авторитарного преимущества», позволившего властям Поднебесной быстро и повсеместно вводить радикальные меры. Однако разработка политики на основе фактических данных была ограничена политическими предпочтениями и бюрократическим карьеризмом — стремлением чиновников отдавать приоритет действиям, которые способствуют их продвижению по службе. Это привело к динамике, схожей с той, что наблюдалась в более децентрализованной среде США. И в Китае, и в США бюрократы избегали рисков и опасались конфликтов с начальством и политическими лидерами.
Китайский подход привел к снижению общественного доверия, и это явление наблюдается также в США. Подобно своим американским коллегам, китайские чиновники первоначально пытались собрать воедино информацию из множества политических и экспертных мнений. Эта нерешительность ослабила их реакцию на вирусную вспышку в решающие первые дни пандемии, хотя в конечном итоге она была заменена официальной версией, подчеркивающей эффективность и успех. В обеих системах бюрократические задержки имели пагубные последствия для общественного здравоохранения.
В условиях обострения геополитической напряженности между Пекином и Вашингтоном важно помнить, что все державы полагаются на компетентные администрации в реализации политических директив. Политика задает тон, но бюрократы формируют реальность.
Методы работы китайских и американских бюрократов оставались на удивление стабильными на протяжении многих лет – ими движут скорее мотивы, чем идеология. Это сходство все чаще отражается в сближении стилей руководства на вершине каждой политической системы.
Президент США Дональд Трамп похож на председателя КНР Си Цзиньпина в своей предвыборной политике и культе личности, который, по мнению многих политических обозревателей, формируется вокруг него. В подобном бюрократическом поведении есть и несомненный плюс. Оно делает две сверхдержавы более предсказуемыми в периоды нарастающей политической риторики.
Для того чтобы заявления национальных лидеров имели хоть какой-то эффект, крупным бюрократическим организациям необходимо переводить политическое содержание в действия на национальном и международном уровнях. Это требует не только времени и ресурсов, но и приводит к тому, что несистематические заявления теряют свою силу из-за бюрократической рутины.
Рауф ШЕЙХОВ
16 дек.22:00
16 дек.21:30
